肖中揚 張懷才
  法治是治國理政的基本方式。我們黨和國家1997年提出依法治國基本方略至今已滿十七年。伴隨著依法治國進程的深入推進,行政執法與刑事司法銜接(下稱兩法銜接)取得了明顯成效。回顧依法治國基本方略形成和發展過程,總結在執法、司法領域的成功實踐,自覺地在全面推進依法治國的時代大背景下,進一步釐清兩法銜接工作的理念策略,突出重點,有針對性地解決實際工作中出現的新情況新問題,具有重要的理論和現實意義。
  在全面推進依法治國時代背景下深刻理解兩法銜接工作
  依法治國基本方略的提出、形成和發展過程,反映了治國理政在理念層面的變遷。1997年9月,黨的十五大提出“依法治國,是黨領導人民治理國家的基本方略。”1999年3月,九屆全國人大二次會議將“依法治國,建設社會主義法治國家”正式寫入憲法修正案。2002年11月,黨的十六大把依法治國確立為社會主義民主政治建設的重要內容和目標,明確“要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。”2007年10月,黨的十七大從堅持和發展中國特色社會主義的戰略和全局高度強調,要“全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家。”2012年11月,黨的十八大順應全面建成小康社會的新形勢,作出了“全面推進依法治國”的重大決策部署。習近平總書記指出,推進國家治理體系和治理能力現代化,要高度重視法治問題,採取有力措施全面推進依法治國,建設社會主義法治國家,建設法治中國。
  依法行政是依法治國基本方略在行政執法領域的重要體現,也是建設服務型政府和法治政府的必然要求。2013年2月23日,習近平總書記在主持中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時指出,行政機關是實施法律法規的重要主體,要帶頭嚴格執法,維護公共利益、人民權益和社會秩序。要加強對執法活動的監督,堅決排除對執法活動的非法干預,堅決防止和剋服地方保護主義和部門保護主義,堅決懲治腐敗現象。黨的十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出,建設法治中國,必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,併進一步明確“完善行政執法與刑事司法銜接機制”。
  兩法銜接工作是在行政執法和刑事司法領域落實依法治國基本方略的生動實踐,也是促進嚴格執法、公正司法的實際舉措。2001年,為加強兩法銜接工作,國務院頒佈了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。2006年,最高人民檢察院、全國整頓和規範市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部公佈《關於在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。2011年,中辦、國辦轉發了《關於加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》。經過十多年的實踐和探索,兩法銜接工作從最初的整頓社會主義市場經濟秩序,逐步發展到規範社會主義市場經濟秩序、打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品犯罪,突出了涉嫌犯罪案件的移送,切實防止“以罰代刑”,較好發揮了加強監督制約、支持和促進依法行政的重要作用。
  立足實踐準確把握兩法銜接工作的發展狀況與經驗得失
  兩法銜接是指有關司法機關會同公安機關、行政執法機關探索實行的旨在促進及時移送涉嫌犯罪案件的工作機制,切實解決以罰代刑、有罪不究等問題。近年來,行政執法機關、司法機關立足工作實際,著力推動嚴格執法、公正司法,堅持在實踐中探索、在探索中創新,加強協調配合,以信息共享平臺建設為基礎,以移送涉嫌犯罪案件為重點,不斷拓寬兩法銜接工作的深度和廣度。
  制度建設穩步推進。近年來,中央和地方先後出台了一些規範性文件,不同層面的規範性文件為開展兩法銜接提供了制度指引。在中央層面,主要有中辦、國辦轉發的《關於加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》,國務院頒佈的《關於行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、《關於做好打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品工作中行政執法與刑事司法銜接的意見》等。在國家機關層面,主要有《關於加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯繫的意見》、《關於在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等。在地方層面,主要有省、自治區、直轄市黨委、人大、政府以及有關司法機關、行政執法機關出台的關於加強兩法銜接工作的決定決議、指導意見、實施辦法、工作細則、暫行規定等等。
  機制建設取得豐富成果。實踐中,中央和地方有關部門建立的聯席會議、情況通報、案件備查等工作程序得到落實,線索移送、案件協查、提前介入、信息共享等機制逐步健全,案件處理、糾錯和責任追究等措施不斷完善。據初步統計,兩法銜接工作開展以來,全國行政執法機關移送涉嫌犯罪案件逐年增多,有的省份移送案件上升比例超過30%。2013年,有7個省建議移送的涉嫌犯罪案件全部予以起訴。
  信息共享平臺覆蓋面不斷拓展。截至2014年4月,全國已有20個省、自治區、直轄市積極開展了建立信息共享平臺及試點工作,逐步實現了信息互聯互通。有的地方從省到市建立了兩級信息共享平臺,正在推進第三級(縣級)平臺的建設;還有的地方已經把信息共享平臺建到了縣一級,推動實現廣覆蓋和互聯互通,探索實行信息網上錄入、網上移送、網上受理、網上監督。
  地方探索亮點紛呈、各具特色。一些地方的執法司法機關把兩法銜接工作作為一把手工程,積極落實主體責任,註重協調配合,主動爭取黨委、人大支持,推動形成工作合力。有的地方探索建立了由政府秘書長擔任總協調人、負責召集聯席會議、協調各方的工作模式;有的地方由司法機關會同行政執法機關、監察機關對關係國計民生的重點行業和領域的行政處罰案件開展集中檢查;還有的基層司法機關在鄉鎮、社區建立了工作聯絡站,聘請聯絡員,把工作觸角延伸到基層,拓展信息來源。
  但是,從總體上看,推進兩法銜接工作還面臨一些制約因素。從法律層面看,目前的規範性文件法律位階過低,有關規定在國家法律中缺乏明確、充分、具體的體現,也談不上強制力的問題。在實踐層面,有的地方認識不到位,行動不自覺,甚至推推動動、不推不動、推而不動,有案不移、有案難移、有案不立等問題仍然存在。據統計,近年來全國不少地方移送涉嫌犯罪案件比例僅占行政處罰案件的2%左右。
  在追求自覺自然的境界中深入實踐兩法銜接工作
  樹立正確的指導理念是扎實做好兩法銜接工作的關鍵。在全面推進依法治國的時代背景下,要深刻認識、準確把握兩法銜接工作的內在規律,努力做到從自發到自覺、從自覺到自然,從而實現由“必然王國”向“自由王國”的飛躍。
  第一,兩法銜接體現依法治國的實踐品格。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,行政機關、司法機關由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。踐行依法治國基本方略,必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一,行政執法機關、司法機關應當把維護人民群眾的根本利益、促進社會公平正義作為核心價值追求。當前,我國行政機關設置比較多,行政權力比較龐雜,行政對象比較寬泛,涉及方方面面的國家事務、社會事業,涉及廣大人民群眾的切身利益,客觀上要求行政權的行使必須嚴格、公正、規範,並切實加強司法監督,以權力制約權力。由此而來,加強行政執法與刑事司法的協調配合、實現緊密銜接,是落實有法必依、執法必嚴、違法必究基本要求的應有擔當。
  第二,嚴格依法辦事是共同的價值追求。在我國,行政執法工作和司法工作都是黨和國家工作、人民事業的重要組成部分。行政執法機關、司法機關在建設社會主義法治國家中都肩負著重要責任,服務和保障廣大人民群眾的根本利益、增進人民群眾福祉的根本目的是完全一致的。因而,行政執法機關、司法機關在履行職責過程中應當為解決好人民群眾切身利益問題作出共同努力,堅持嚴格依法辦事,深入做好兩法銜接工作,進一步提高執法司法公信力和人民群眾的滿意度,切實在尊重和保障人權、維護公平正義的實踐中大有作為。
  第三,有效有限銜接是理性的法治境界。行政工作更註重效率,司法工作更註重公正。加強司法監督的目的是支持和促進依法行政,保障行政行為公正高效透明運行,保障公民、法人或者其他組織的合法權益。基於此,應當樹立有效銜接與有限銜接並重的理念,既做到有序有力有益,又註重有據有節有度,實現二者的有機結合。實踐中,行政執法機關應當進一步推進信息公開,加強法治政府、服務型政府、有限政府建設,司法機關應當註重發揮糾錯功能,支持和促進依法行政。在這樣的過程中,司法機關應當堅守司法監督的邊界,保持應有的理性,不能不當干預,更不能越俎代庖,真正做到寓支持於監督之中。
  第四,信息化應用是重要依托。當今時代,信息技術已滲透到社會生活的各個領域。對於行政執法過程中產生的海量信息,使用傳統的、人工的方式進行處理、開展監督是難以實現的,因而在執法司法領域加強信息化運用無疑是推進兩法銜接工作的重要抓手。當務之急,就是要推動信息共享平臺的全覆蓋和互聯互通建設,實行網上錄入、網上移送、網上受理、網上監督,全面實現信息共享和實時監督。
  第五,有法可依是堅實基石。“法典是人民自由的聖經”。有法可依是依法辦事的前提和基礎,也是確保兩法銜接工作順利推進的制度基石。由此,應當不斷探索、實踐、提高,加強工作總結和理論研究,進而將實踐經驗上升為國家立法,有針對性地對行政執法與刑事司法銜接作出明確規定,提高法律位階,增強權威性,切實做到有法可依。
  秉承這樣的理念,結合兩法銜接實踐中存在的問題,筆者認為當前應當遵循以下工作策略。
  1.堅持“誰主管誰負責”。行政執法機關和司法機關應當嚴格遵守法定程序,依法履行法定職責,堅持各盡其職、各負其責,切實抓好各自主管的工作,確定各自相應的組織機構,明確分工,分別確定責任領導、責任部門、責任人員,確保有人抓、有人管,層層抓落實。
  2.狠抓制度機制落實。一是利用聯席會議制度共同研究解決實際工作中遇到的問題。二是運用線索移送、提前介入、案件備查協查等機制促進協作配合。三是落實糾錯和責任追究,加強上級對下級的督促指導,司法機關還要註意運用《司法建議書》、《糾正違法通知書》、《司法意見書》、《督促起訴意見書》等督促行政執法機關整改落實。四是積極爭取各級人大及其常委會的支持。五是加強重點領域的工作,建立健全聯合調查、會商處理、雙向移送工作機制。
  3.推進網上銜接、信息共享。著重解決信息錄入這一瓶頸問題,建立信息錄入的普適性標準、網上雙向錄入機制,實現錄入規範、銜接緊密、共享及時,最大限度地發揮信息共享平臺的效能。實踐中,有的地方依托黨政內網依次建立了省市縣三級信息共享平臺,值得借鑒。
  4.加強檢查考核。借鑒一些地方的做法,主動把開展兩法銜接工作及其實際效果等作為本級年度考核的一項重要內容納入綜合考核評價體系。加強上級對下級的考核,註意與年終考核相結合,認真開展述職評議,全面考察各項具體工作的完成情況,綜合評定,並與晉職晉級、評先評優結合起來,加大責任追究力度,落實懲戒措施。
  綜上所述,全面推進依法治國是一個長期、動態的過程。近年來兩法銜接工作取得的成效,是在依法治國的大背景下往前推進的,是在支持和促進依法行政、加強對執法活動的監督的過程中取得的,是在加強協作配合、不斷探索創新中實現的。由此而來,實現行政執法與刑事司法銜接工作自覺自然,應當堅持正確的理念和務實的策略,切實承擔起肩負的責任,進一步堅持探索創新,有效支持和促進依法行政,最終推動依法治國基本方略在實踐層面的不斷豐富和發展。
  (作者分別為檢察日報社副社長、寧夏回族自治區人民檢察院偵查監督處副處長)  (原標題:實現行政執法與刑事司法銜接自覺自然)
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